政策性投融资
政策性投融资
什么是政策性投融资
政策性投融资是政府为了实现其宏观目标 ，集中一定的财力物力 ，并广泛吸收企业和个人投资 ，用于政府指定项目建设的过程 。?从范围看 ，政策性投融资包括政策性融资与政策性投资两部分 。政策性融资是以政府金融机构和政府债券为主要方式的融资活动 。政策性投资是以社会效益为主、政府决策的投资活动 。政策性投资通常集中于基础性项目 ，这些项目投资规模大、周期长、收益低 ，难以激起企业投资和个人投资的兴趣 ，因而要由政府决策 ，由政府负责融资 。政策性融资与政府融资是等同的 ，都是由政府为主体进行的 ，以政策性投融资与各相关方面关系 。
集财政性与金融性於一身的政策性投融资体系 ，它与社会一般投融资活动不同 ，它与中央银行的宏观政策管理 ，以及财政公共预算为了满足社会共同需要而实施的投融资 ，也是不同的 。在建设政策性投融资体系中 ，必须划清相关方面的职能界限 ，才能保障政策性投融资体系的准确定位 。(1)划清政策性投融资与一般财政收支关系 ，政策性投融资作为政府财政的一项特殊行为 ，它与财政的一般分配行为 ，是有联系而又有区别的不同事物 。它们之间的联系主要表现在 ，都是政府用来配置社会资源的手段 ，其目标也是一致的 ，从地位来说 ，政策性投融资乃是一般财政分配的补充 。然而 ，两者又是必须严格分开 ，不可相互替代的不同事物 ，其基本区别点有二：
第一 ，运作范围和对象不同 。一般财政分配是为了满足社会共同需要 ，它同市场配置一样 ，都是社会资源配置的主体 ，是日常社会资源配置的有机组成部分 。而政策性投融资 ，虽然也是一种资源配置行为 ，但它是专门为纠正市场配置之失误的手段 ，是为了满足政府实施宏观调控政策的需要 。就是说 ，财政一般分配是主 ，财政政策性投融资是从 。
第二 ，补偿方式不同 。一般财政分配是无偿的 ，不能以盈利为目的 ，也不能进入市场 。政策性投融资则是有偿的 ，虽然它同样不能以盈利为目的 ，但它的活动可以进入市场配置领域 ，为了实现某种政策目的 ，它可以向以盈利为目的的民间企业贷款 。
(2)划清政策性投融资与一般投融资的界限 。政策性投融资与商业银行及非银行金融机构的区别 ，是很明显的 ，前者是实施政府政策为目的 ，非盈利性的 ；后者是以盈利为目的的商业性行为 ，这无须多说 。问题是政策性投融资与中央银行宏观政策管理 ，特别是与政策性银行关系应当如何处理 。政策性投融资体系动作中必须与中央银行货币政策紧密配合 ，协调动作 ，一般来说 ，政策性投融资体系与中央银行货币政策之间的分工 ，应当如同财政政策与货币政策分工协作一样 ，政策性投融资体系应当主要着眼于结构调整 ，当然 ，政策性投融资体系运作中 ，也会对宏观经济总量发生影响 ，应当注意与货币政策协调一致 ，至于政策性投融资体系与政策性银行关系 ，在建立政策性投融资体系过程中 ，理所当然要将现存的各个政策性银行 ，纳入政策性投融资体系的资金运用机构之中 。而不应仍然独立于政策性投融资体系之外 。
政策性投融资制度安排的设想
(1)管理制度安排 。政策性投融资的政策性特点决定 ，必须是采用集中化的计划管理方式 。就是说 ，为保障政策性投融资规模和投向 ，能够严格而准确的符合宏观政策意图 ，必须通过中央统一计划安排 ，使政策性投融资体系中的中介环节和资金运用环节 ，有一个共同遵照执行的规范 ，才能保障投融资作用有效发挥 。国外经验也表明 ，通过编制《政策性投融资计划》 ，来实现集中统一的计划管理办法是有效的 。在我国 ，可以这样具体设想 ，这个计划如同国家预算一样 ，每年都要把各项融资来源 ，及资金使用的规模、具体使用项目、各项资金使用的收费标准及使用条件等等 ，都明细编入计划 。即财政政策性投融资预算 ，它与国家公共预算不同的是 ，政策性投融资主管机构编制成计划后 ，只送国务院批准 ，呈人代会备案 ，人代会只对该计划实施日常监督 ，而不审批 。以保持投融资运作的灵活性特点 。(2)体制安排 ；谕度谧始苹匦爰谢芾淼囊 ，在体制安排上 ，同样也应以中央集中为宜 。实行政策性投融资资金主管部门集中统一管理 ，由各资金运作机构分工实施的体制 。即在中央设置投融资管理机构 ，负责编制政策性投融资计划 ，以及按计划分配资金给各资金运作机构等日常管理和协调工作 ；各资金运作机构 ，即各政策性银行及政策性投资公司等等机构 ，则在投融资主管部门指导下 ，具体依计划实施贷款业务 ，落实计划 。政策性投融资体系要不要实行分级管理 ，这是一个需要多加思考的问题 ，我们认为 ，是否分级 ，这取决于宏观经济管理是否分级 ，这两者应当是一致的 。从理论上讲 ，政策性投融资体系 ，它作为实现宏观管理政策的一个工具 ，只有从国民经济总体上统一运用 ，方能有效地发挥其应有的作用 ，即便要实行分级管理 ，也只能是中央集中统一计划下的分级管理 。
(3)组织机构安排 。建立资金委托、资金管理和资金运用三分离式的、政策性投融资体系的组织安排 ，其关键在于做为中介机构的资金管理环节如何安排 。资金委托者决定于政府法律划定 ，其组织机构是现成的 ，无需做特别安排 ，而资金运用机构 ，已有政策性银行存在 ，唯一需要新创立的 ，则是资金管理机构以及机构设置在哪里的问题 。鉴于建立政策性投融资体系 ，事关重大 。根据我国国情 ，看来如同日本那样 ，将机构设置在财政部内部 ，可能有困难 。因为 ，日本大藏省权限比我国财政部大 ，大藏省不只是管财政 ，也管中央银行 。并且 ，日本有企划厅 ，也没有我国计委的权力大 ，这样 ，把政策性投融资管理权限 ，完全交给财政部 ，协调财政与货币政策 ，已经费力 ，如果再加上集财政与金融于一身的庞大投融资体系 ，将会更加矛盾重重 。故在我国成立一个由国务院牵头 ，吸收财政部、计委、中央银行、经贸委、农业部等 ，共同组成一个政策性投融资管理委员会 ，可能是一个较好的选择 。不过 ，由于政策性投融资与财政是密不可分的 ，把这个委员会下设的办事机关设置于财政部内 ，由财政部承担日常管理 ，是非常必要的 。
